用“遍地开花”来形容政府引导基金的当下一点也不为过：据公开数据显示，截至2016年，中国政府引导基金已经达到901只，总规模有2万多亿元，占据整个私募股权基金7万多亿规模的将近三分之一。随着“双创”的推进，政府引导基金也开始在往大规模、多元化等方向在发展。

不过，正如深创投总裁孙东升日前在一场会议上所说，即便发展至今，政府引导基金仍面临着GP募资难、投资匹配难、风控体系建立不到位、退出形势不乐观、政策与市场协调难、区域发展不均衡等六大挑战。更有小机构与证券时报·创业资本汇记者吐槽，直言政府引导基金在轻视小机构的同时，也对他们的投资决策限制甚多。这些问题该如何解决？未来如此大体量的政府引导基金又该如何走上更健康发展的道路？

政府引导基金对投资限制多？

对于从事股权投资的人而言，回报率或许是他们最看重的点。但与此相悖，政府引导基金的管理者却大多表示，他们不以盈利为目的。

盛世投资合伙人赵元奇表示，政府设立政府引导基金主要是引导社会各类的资金汇聚到相应的区域，并且在当地的优势产业或者产业政府的落实上给予资金的配置。吉林省股权基金金投资有限公司副总经理王晶泉也认为，政府设立引导基金的使命，是吸引域外的投资方，他们采取让利，发挥地域的一些产业优势，吸引域外投资到省内投资。

对于管理者而言，管理政府引导基金并不轻松，需要协调如何实现政府的政策目标和受托机构的商业目标的问题。粤科母基金管理公司董事长兼总经理王鹏直言，政府设立基金是为了解决自己所在区域的产业结构调整、创新创业的扶持；而受托的管理机构，包括子基金层面的投资人，其商业目标通俗来说就是要赚钱。

王鹏从粤科母基金过往对政府引导基金的管理和运营中发现，募资和投资两个阶段经常是要打架的，尤其是募资的时候。“要吸引社会资本进来，首先要强调我们的基金是让利的，引导基金的超额基金是保本微利，向其他投资人让利。但是在让利的时候，政府引导基金会附带一系列的条件，比如投资地域的要求、投资标的所处阶段的要求、产业领域的要求以及投资比例的要求等。这无疑会加大募资的难度和周期，运作效率会受到一定的影响。”

在现实中，各地政府近几年成立了不少政府引导基金，但从运作效果来看，北京、上海、杭州、深圳等原本创新创业就比较发达的地区，政府引导基金发挥的效果比较显著。但在相对欠发达地区，政府引导基金的发展则显得举步维艰。有投资人曾私下向记者吐槽，欠发达地区的政府在设立基金后，找到机构时会要求机构要投资当地的企业，或者把投资的企业带到当地。“但是当地的项目资源确实有限，几百个可能就挑不出一两个好的，已投的项目也对在当地发展没有兴趣，很难匹配起来，他们的钱根本花不出去。”

甚至有新成立的基金直言，如果没有门路和资源，根本无法跟政府引导基金谈合作。“中国地方很大，省份太多，中东西部的产业资源和经济发展状况有很大区别。像东部沿海一带的政府，执政官员理念比较新颖，对当地也确实能提供一些产业上的扶持和引导，沟通会比较顺利。我们在成立之前，整个结构已经比较完善，包括政府、上市公司和机构资源都已经具备，这些股东方的资源，让我们更容易获得政府、市场、投资人和母基金的认可。”一名业内人士这样说。

趋于市场化的政府引导基金有松动？

近三年以来，政府引导基金的市场化趋势越发明显。赵元奇表示，从过去三年来看，政府引导基金的资金来源不仅仅是财政资金，很多地方政府从母基金层面、政府投资基金层面已经开始配置金融机构、国有企业、民营企业，资金来源市场化的趋势非常明显。在政府引导基金的决策机制上，也有相应的市场化趋势。

同时，随着实践的推进，政府引导基金的管理者对如何协调政府引导基金和市场之间的“矛盾”也有了一定的对策。王鹏认为，要明确引导基金要引导的是专业化、市场化投资机构的投资问题。而在实践中，引导基金的杠杆率不是越低越好，要因地制宜。而如果管理者灵活设置了杠杆率甚至降低了杠杆率，王鹏认为，这就意味着一定要提升政府引导基金的周转率。“政府引导基金的设立期限通常是八年或者十年，在这种情况下，杠杆率再高，它的效果都是上不去的。我们要想方设法提高周转率，比如政府引导基金份额的退出渠道和方式要灵活，比如可以一边投资一边控股，投出去的同时进行募资，比如政府引导基金可以通过招拍挂方式来募资等。”王鹏说。

通过引入市场化的机制，最近一段时间，政府引导基金在部分区域取得了不错的成绩。四川产业振兴副总经理李贤彬就说，过去，四川省的产业引导基金是无偿挂钩的，但现在按照商业化的模式，政府引导基金以支持区域经济发展为首要目标，希望他们能在外面进行募资。“比如我们健康养老基金引入了业内非常有名的团队，我们在四川的德阳、绵阳等建立了子基金，也和九鼎等市场知名的投资机构建立子基金。”

今年上半年，深圳市南山区产业发展投资引导基金发起设立100亿规模的母基金，只用了两个LP（有限合伙人）就解决了，其董事长刘理表示，正是因为区域内可投资源丰富，才有这样的结果。“我们的做法是，除了基金本身管理政府引导基金外，自己也设立GP（机构投资人）公司，跟外部的机构合作一起做大引导基金。”刘理指出，他们和GP设立的双创基金，除了投资南山的天使项目外，也可以投资全国其他区域的天使项目。

政府引导基金何去何从？

政府引导基金未来如何发展？赵元奇指出，政府引导基金目前正在向通过母基金、直投基金、金融咨询、创业孵化等汇聚成各类的创新资源，通过孵化+创新、产业+资本、基地+基金，实现资本+服务+资源的创新创业创投生态闭环。政府引导基金的参与方式有产业资本、国有平台和上市公司，以产业转型升级的痛点为出发点，倾向于和当地的产业龙头合作。

孙东升则提出四大建议。第一，稳定和扩大政府引导基金的功能，创新引导基金的形式或者模式。就目前来讲，政府引导基金在投资区域有限制，对投资额要求放大，这是比较大的压力。

第二，政府引导基金的布局适度集中化。大家知道深圳是一个创新之地，项目资源相对比较丰富，大家在拿政府的钱的时候，应该说不担心投资进度或者投资标的的问题，但是在一些欠发达地区，如果设立规模比较大的基金，可能会存在投资上的问题，建议还是应该适度集中化。

第三，政府引导基金基于多维度遴选管理团队，首先是管理团队的过往业绩和管理机制，要选择合适的基金管理人；另外是投资匹配度，要有前瞻性，还有对政策的契合度，这些方面都要考虑。

第四，拓宽引导基金的退出渠道，大规模的政府引导基金未来投资以后在退出的时候，对创投机构来讲是一个必须考虑的问题。建议政府从现在就开始设立一些PE（私募股权）或者VC（风险投资）这种二级市场的基金，给这些到期的基金退出选择一个新的渠道。

孙东升认为，在各地政府拿出大笔资金做母基金或者做直投基金的同时，管理者也不能从一个极端走向另一个极端。“过去政府出资是对一些中小企业和创新企业有无偿资助，如果政府把这些钱都拿来做市场运作，可能对一些真正创新的东西，商业机构不愿意投。对于这样的项目，还是建议政府基金无偿投资他们，尤其是对一些天使项目或者是一些重大创新的项目，并不一定是完全从以前的无偿投资转向全市场化的方式，避免走向另外一个极端。”

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